Песчанских Г.В. Эффективность деятельности правоприменительных органов в сфере

Проводимая в настоящее время реформа органов исполнительной власти повысила актуальность вопроса повышения эффективности их деятельности. Деятельность государственных органов по обеспечению поступления налогов и сборов в бюджетную систему всегда стояла на первом плане. Рост негативных процессов в ходе проведения кардинальных реформ на фоне перехода управленческих отношений от административно-командного механизма к рыночному обострил вопросы обеспечения экономической безопасности страны, противодействия налоговым утечкам. Интерес к данной теме экономистов, юристов, управленцев объясняется также и тем, что в настоящее время система налогообложения служит важнейшим инструментом регулирования развития хозяйственного комплекса, противодействия механизмам дисбаланса экономической системы. Причиной этого внимания является также поиск эффективных механизмов воздействия государственных органов на процессы налогообложения и через них регулирования экономического механизма государства в целом.
Потребность вывода государства из кризиса, противодействия угрозам экономике и существованию самого государства диктовали динамичность и радикальность этих трансформаций. При этом в начальный период экономических преобразований ошибочно недооценивалась роль государственных органов в современной рыночной экономике, существовало упрощенное отношение к выбору методов управления процессами налогообложения [108, 166, 183]. Не в полной мере учитывались угрозы экономике государства, влияние принимаемых решений на долгосрочные перспективы и потенциал развивающейся системы хозяйственных отношений. Попытки адаптировать западные образцы налоговых систем к российской действительности не могли дать ожидаемого положительного результата, поскольку они строились на основе иных экономических укладов [94]. Их культивирование в большей мере можно рассматривать как недоработку идеологии и методологии проводившихся в стране кардинальных реформ. В недостаточной мере учитывались условия, в которых проводились преобразования,
и высоко конкурентное экономическое окружение России [191, 193].
В то же время на втором плане оставались подчиненность единому замыслу деятельности различных государственных органов, воздействующих на хозяйствующие субъекты на различных этапах процесса налогообложения, согласование текущих потребностей пополнения бюджета, обеспечения противодействия негативным явлениям с перспективами развития хозяйственного механизма страны, деятельности субъектов предпринимательской деятельности [115, 147, 148]. Воздействующие на процесс налогообложения субъектов хозяйственной деятельности государственная политика в экономической сфере, нормативно-правовая база, организационные механизмы и реализующие их государственные органы как по отдельности, так и в целом работают пока недостаточно эффективно и не вполне согласованно.
Принятие Налогового кодекса РФ [6], а также Уголовного, Таможенного кодексов РФ, Кодекса об административных правонарушениях [5, 7, 9] и иных нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности, внесло свой вклад в систематизацию и гармонизацию данной сферы отношений граждан, хозяйствующих субъектов и государства. Однако пока еще слабыми являются обобщение, оценка и научная проработка накопленных по данному вопросу сведений. В силу этого необходимо не только адаптировать накопленный мировой опыт по данному вопросу, но и разработать новые подходы, использующие отечественный опыт и учитывающие особенности развития российской экономики. Следует учитывать глубину перемен в государственном устройстве, структурные преобразования экономики, динамизм трансформаций, углубление социального расслоения населения, повышающуюся конфликтность механизма развития и управления обществом.
К настоящему моменту уже имеется некоторая история становления налоговой системы современной России, пройден ряд этапов ее развития. Налицо логическая взаимосвязь происходящих событий и направления их дальнейшего развития, а также пути совершенствования субъектов управления налоговой системой и их место в регулировании протекающими в ней процессами. Более стабильными стали процессы в российской экономике и сфере налогообложения, существенно снизилось влияние внеэкономических факторов. Все это предоставило возможность обобщения и научного изучения данной сферы управленческих отношений, выделения доминирующих в ней тенденций, объектов, субъектов и их взаимосвязей, построения обоснованных прогнозов и рекомендаций, совершенствования сферы налогообложения с учетом перспектив преобразований в России и тех негативных условий, в которых оно протекает. Свидетельством тому являются активизация научной деятельности в данном направлении, качество проводимых исследований, их уклон в прикладную область [174]. Также о
ни могут быть положены в основу при выборе путей повышения эффективности деятельности соответствующих государственных органов. Потребность в таких исследованиях обусловлена масштабностью и комплексностью принимаемых руководством страны решений, их направленностью на оптимизацию структуры и повышение эффективности деятельности соответствующих государственных органов [43, 44].
Аналогичные рассуждения правомерны не только в отношении российской экономики и ее налоговой системы, но и в отношении угроз экономике, в частности налоговой преступности. Актуальность этой проблемы особенно обострилась на первоначальном этапе кардинальных реформ, когда массовое уклонение от налогообложения практически не преследовалось законом и представляло реальную угрозу экономической безопасности государства. Противодействие налоговым утечкам является важной составляющей процесса налогообложения. Недостаточные поступления средств в бюджетную систему лишали государство ресурсов для проведения необходимых мероприятий по обеспечению безопасности в военной, энергетической, социальной, экологической и иных сферах.
Острота этой составляющей безопасности государства обусловлена тем, что преступность, связанная с неуплатой налогов, всегда является латентной, скрытой от учета. В отличие от других составляющих процесса налогообложения всегда более остро стоит проблема получения данных, объективно характеризующих налоговые утечки и их долю, возвращенную в бюджет [94, 147, 117, 179]. Затруднительно точно зафиксировать количество и финансовое выражение налоговых преступлений и правонарушений. Оценки "теневого" сектора экономики, которые делаются экспертами на основании рассмотрения налогооблагаемой базы, объема мобилизуемых налогов и т. п., носят условно-косвенный характер и могут расцениваться как весьма приблизительные [147, 152]. Макроэкономические подсчеты такого рода, как правило, не подкрепляются микроэкономическими исследованиями сущности преступлений и правонарушений, их взаимосвязи со статистическими показателями [94].
В последнее время, несмотря на латентность, налоговая преступность и связанная с ней утечка капиталов из страны, в "теневой" сектор экономики стали все в большей мере подчинены объективно действующим экономическим законам. При совершении налогового правонарушения субъекты предпринимательской деятельности оперируют финансовыми средствами, товарно-материальными ценностями, вступают в контакты с деловыми партнерами. Сведения об этом отражаются во множестве официально и неофициально ведущихся учетов и могут быть проанализированы с целью вскрытия фактов и признаков данных преступлений. В этом смысле налоговая преступность является экономической системой, процессы управления которой доступны для изучения [146, 147, 174 - 177].
Результаты таких исследований могут быть использованы как для оптимизации процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности, в части совершенствования методов противодействия налоговым утечкам, так и для повышения эффективности деятельности правоприменительных органов, обеспечивающих экономическую безопасность в налоговой сфере. Поиск оптимального сочетания регулирующих и административных методов управления процессом налогообложения субъектов хозяйственной деятельности как в целом, так и на различных его этапах, распределения соответствующих полномочий между правоприменительными органами, путей повышения эффективности их деятельности является весьма актуальной проблемой. Ее актуальность обусловлена не только важным прикладным значением, но и методологической неразработанностью и новизной предлагаемых подходов для ее решения [163].
Правоприменительные органы, принимающие участие в регулировании процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности, в части противодействия налоговым утечкам, казалось бы, в меньшей мере, чем какой-либо иной государственный орган, связаны с производством, распределением, перераспределением и потреблением ВВП и налогов. Не принижая значимости репрессивно-фискальной функции, осуществляемой этими органами, можно сказать, что при относительной стабилизации экономических процессов на современном этапе ощущается все большая востребованность их участия в осуществлении таких функций, как воспроизводственная, распределительная, учетно-контрольная, стимулирующая и организационная [162].
В этих условиях важным является определение путей повышения эффективности деятельности соответствующих правоприменительных органов, согласования их с целями общественного производства, уточнения их места в системе регулирования процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности и в системе обеспечения экономической безопасности государства [152]. Данная тенденция предполагает органическую связь деятельности правоприменительных органов в налоговой сфере с общественным воспроизводством по уровням и сферам хозяйствования, объединение производства, распределения, перераспределения и использования общественного богатства, национального дохода и налогов.
Сбалансированные основы развития правоприменительных органов представляется целесообразным формировать в контексте сочетания их деятельности по обеспечению экономической безопасности государства с развитием системы общественного производства, согласования мер по пресечению налоговых утечек с оптимизацией процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности с учетом интересов государства, отраслей, территорий, трудовых коллективов и отдельных личностей [147, 150, 157, 179].
Достаточно большое количество работ по проблеме оптимизации налогообложения, регулирования процессов в данной сфере, ее места в системе экономической безопасности выходит за рубежом. Значительное место в этом ряду занимают монографии, в которых рассматривается широкий круг вопросов, связанных с налогообложением [82, 126, 136, 159, 179, 184, 186]. В последние годы наметился несомненный интерес к данной проблематике и в Российской Федерации. Об этом можно судить по возросшему количеству публикуемых работ и защищаемых диссертаций [147].
В то же время отечественные работы по данному вопросу пока не отличаются системностью, согласованностью с реалиями экономической ситуации в стране. Недостаточное внимание уделяется вопросам противодействия налоговой преступности как в части мер по обеспечению экономической безопасности государства, так и в контексте оптимизации процессов в сфере налогообложения. Видимо, причиной этого является не только динамичное реформирование экономики, но и несформировавшиеся пока общие подходы к выбору путей решения данных вопросов.
К сожалению, традиция, сложившаяся в теории и практике повышения эффективности изъятия налогов и противодействия налоговым утечкам, не позволяет адекватно отражать состояние и тенденции развития данной системы. Можно утверждать, что пока еще не выработаны комплексные подходы к кардинальному преобразованию системы налогообложения, адекватные происходящим изменениям в экономике, требуется их всестороннее теоретическое осмысление, нет конкретных рекомендаций по повышению эффективности деятельности правоприменительных органов, обеспечивающих поступление налогов и сборов в бюджет, сбалансированных подходов к выбору форм и методов их работы, обусловленных вопросами обеспечения экономической безопасности, противодействия процессу налоговых утечек. Отсюда возникает объективная потребность в выработке рекомендаций по повышению эффективности деятельности соответствующих государственных органов, разработке адекватного сложившейся обстановке и их компетенции методологического инструментария для регулирования процес
сов налогообложения субъектов хозяйственной деятельности. Особую актуальность эти вопросы приобретают и на современном этапе, в период проведения реформы как налоговой системы, так и органов исполнительной власти.
В связи с этим в работе рассматриваются основанные на общегосударственных целях методологические подходы к повышению эффективности деятельности правоприменительных органов, обеспечивающих мобилизацию налогов и сборов в современных условиях. Наиболее подробно рассмотрена деятельность по противодействию налоговым утечкам и сопутствующим негативным явлениям в налоговой сфере, во взаимодействии с иными мерами по регулированию процесса налогообложения субъектов хозяйственной деятельности и как часть мер по обеспечению экономической безопасности государства. Рассмотрена деятельность органов налоговой полиции, а также органов внутренних дел, налоговых органов (Государственной налоговой службы, Министерства по налогам и сборам, Федеральной налоговой службы Минфина России).
Деятельность соответствующих органов исполнительной власти рассматривается в контексте экономической системы, как элементов неравновесной системы (процесса). Новизна, привносимая таким подходом, заключается в том, что общее рассмотрение сферы налогообложения может быть дополнено изучением нормативов убыли налогов в ходе процедуры их сбора, чтобы не устанавливать необоснованные административные меры и санкции, но и не допускать усиление факторов, неблагоприятно влияющих на экономику, предложить оптимальные подходы к выбору методов государственного регулирования процессов в данной сфере [146].
В этой связи в данной монографии предпринята попытка обобщения теории и практического опыта правоприменительных органов по налогообложению субъектов хозяйственной деятельности. Использованы сведения, опубликованные в научных изданиях, данные органов государственной статистики, внутренних дел, налоговых органов, упраздненных органов налоговой полиции, иных государственных органов. Использованы данные в отношении Российской Федерации в целом и в разрезе ряда территорий Уральского региона и Уральского федерального округа (Свердловской, Челябинской, Пермской областей, Республики Башкортостан и др.). Кроме того, использованы материалы информационных и аналитических агентств, средств массовой информации.
На этой основе предложен комплексный подход к изучению закономерностей развития правоприменительных органов как инструмента регулирования процесса мобилизации налогов и сборов, определены основные пути и формы повышения эффективности их деятельности по обеспечению экономической безопасности.
Приведенные в монографии рекомендации призваны повысить эффективность функционирования механизма изъятия налоговых платежей, уровень соблюдения хозяйствующими субъектами финансово-налоговой дисциплины, снизить конфликтность между ними и правоприменительными органами за счет сбалансированности экономически стимулирующего и принудительно-силового воздействия на субъекты предпринимательской деятельности. Как следствие, это должно стать теоретической основой для решения ряда практических вопросов обеспечения экономической безопасности, в частности выбора способов снижения масштабов налоговых утечек, объемов "теневого" оборота товаров и услуг, уменьшения количества совершаемых хозяйствующими субъектами налоговых преступлений и правонарушений, причиненного ими финансового ущерба, повышения наполняемости государственного бюджета.
В соответствии с теоретическими принципами и практическими рекомендациями, заложенными в данной работе, может проходить реорганизация отдельных звеньев налоговой системы, уточняться компетенция и порядок организации деятельности, оперативного управления, пути дальнейшего развития правоприменительных органов по обеспечению поступления налогов и сборов в бюджет в системе мер по обеспечению экономической безопасности и оптимизации процесса налогообложения хозяйствующих субъектов. Предложенные в работе методики и модели могут быть использованы в научно-методологическом плане для изучения налоговых утечек, "теневого" сектора экономики, совершаемых хозяйствующими субъектами налоговых преступлений и правонарушений, формирования подходов к эффективному противодействию этим явлениям, построению оптимальных отношений между правоприменительными органами и субъектами хозяйственной деятельности.