Государственное единство и целостность РФ.

Российская государственность в ее различных формах насчитывает не менее полутора тысячелетий своей истории. Завоевательные походы русских царей и полководцев, спасительные для многих народов присоединения сделали Россию не только могущественной державой, но и самым крупным по территории государством. К началу ХХ в. территория России составляла более 22 млн кв. км. Не единожды за свою многовековую историю Россия, пройдя через опустошительные набеги и разрушения, преодолевая иноземное иго и удельное правление князей, смуту и раздробленность, возрождалась, постепенно и в силу объективной необходимости преобразуясь в крупное централизованное государство, построенное на началах единодержавия.
Весь период развития Русского государства - это процесс "собирания", объединения земель центральной властью, утверждения начал управления из единого центра и подчинения власти центра. Центральная власть в России как в прошлом, так и в настоящем всегда выступала и будет выступать интегрирующей силой такой формы взаимодействия теперь уже Российской Федерации и ее частей, которая обеспечивает единство и целостность всего государства, что не препятствует предоставлению известной автономии частям Российского государства.
Россия де-юре была провозглашена федеративным государством в начале января 1918 г. Всероссийским Учредительным собранием, которое, кстати, было избрано до Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г. и большевики в нем составляли меньшинство. Резолюция Учредительного собрания провозглашала: "Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области, в установленных Федеральной конституцией пределах, суверенные".
Однако 19 (6) января 1918 г. Учредительное собрание было распущено1, а III Всероссийский съезд Советов, принимая Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, объявил Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик". Следовательно, федерализм выступал еще не в качестве формы или способа решения национального вопроса, а как способ демократизации государства путем децентрализации власти. Только III Всероссийским съездом Советов акцент уже делался на национальный принцип.
Таким образом, в этот тяжелейший и критический для российской государственности период проблема сохранения государственно-территориальной целостности России была ключевой. Последующие практические шаги большевиков по становлению принципов федерализма являлись выражением центростремительной тенденции и служили объединению вокруг России как ее национальных окраин, так и образованию в ее составе автономий по национальному принципу, в последующем - образованию Союза Советских Социалистических Республик.
Целостность государства, государственное единство, суверенитет государства, территориальная неприкосновенность - как известно, категории не только юридические; они имеют социальный, политический, экономический и иные аспекты. В связи с этим только содержательная характеристика государства на основе философско-методологического анализа позволяет выявить у государства как целостной системы определенную структуру, тип связей, способы взаимодействия, функционирования целого и частей, показать их роль и значение в обеспечении государственной целостности и комплексно подойти к такой сложносоставной государственно-правовой системе, какой является Российская Федерация.
Обращаясь к философским истокам исследования целостности государства, познания категорий целостности и единства государства, отметим, что еще древнегреческие ученые Платон и Аристотель считали, что государственная целостность и единство препятствуют дезорганизации и анархии. Выдающуюся роль в познании диалектики целого и части сыграл Гегель: "... целое есть рефлектированное единство, части же составляют определенный момент или инобытие единства и суть разное многообразие. Целое равно им не как этому самостоятельному разному, а как им, вместе взятым"1. Именно диалектика Гегеля выявила важный принцип - принцип целостности и соответственно позволила вывести из него структурный, функциональный и генетический типы целостности, которые связаны между собой. Генетический - само происхождение государства, его формирование как целостной системы, охватываемой единой централизованной властью, способной эффективно воздействовать на все сферы; структурный - строение государства, наличие государственных органов, составляющи
х необходимый атрибут любого государства; функциональный - деятельность органов государства и власти - законодательной, исполнительной и судебной.
Идеи единства государства, соборности, концепции типов целостности и государственного единства развивали выдающиеся русские и российские философы И.А. Ильин, В.С. Соловьев, А.С. Хомяков и многие другие. Обосновывая и отдавая вслед за ними приоритет генетическому типу целостности Российского государства, считаем, что он выполняет функцию сохранения целостности государства и ее защиты, а нарушение генетических начал государственного строительства, в том числе "традиций", "среды", может привести к разрушению государства.
При этом разграничение типов целостности государства не означает, что каждое из них можно абсолютизировать; они постоянно взаимодействуют и взаимозависимы в системе. Именно науке, включая науку конституционного права, определено найти баланс их эффективного сочетания и взаимодействия.
Систематическому научному и теоретическому осмыслению государства, его практической политике были посвящены труды выдающихся зарубежных мыслителей и философов Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и др. Общая идея, которая двигала их учения, - это поиск такого универсального государственного устройства для всех стран, которое не было бы подтверждено изменениям в зависимости от воли и желания одного лица, одной ветви власти, было бы устойчивым, целостным, сохраняло преемственность исторического развития.
Выдающиеся русские государствоведы и государственные деятели искали решение проблемы государственного устройства, целостности и территориального единства страны. Публицистические выступления и научные труды русских государственных и общественных деятелей, ученых XVII-XIX вв. Ф. Прокоповича, Г. Катожихина, Ю. Крижанича, И. Посошкова, С. Десницкого, В.Н. Татищева, М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, И.Е. Андреевского, А.С. Алексеева, А.Д. Градовского, Г.Ф. Шершеневича, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Б.Н.Чичерина и др. были направлены на признание решающей роли центральной власти в управлении огромной территорией России. Россия как политическое целое будет единым и могучим тогда, считали они, когда все его части станут одинаково соблюдать установленные государством законы, сохранять одну систему управления снизу доверху.
Однако социально-политические события первых двух десятилетий ХХ в. прервали поступательное движение России в этом направлении, а в организацию Российского государства был привнесен федерализм.
В практическом становлении федерализма в РСФСР нельзя недооценивать роль В.И. Ленина. Созданные им научные и философские труды и практическая деятельность привели его к пониманию того, что в сложившихся в тот период условиях только федерализм и известное рассредоточение власти от центра к республикам, областям, губерниям, построенным в том числе по национально-территориальному принципу и признаку, сохранят единство государства и его территориальную целостность.
Процесс образования на территории России автономий по национальному или территориальному (географическому) признаку активизировался с принятием 10 июля 1918 г. первой Конституции РСФСР, закрепившей федеративный принцип организации единой российской государственности. К 1923 г. в составе РСФСР сложилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Одновременно шел процесс становления Союза ССР. Особенно актуальным был вопрос о форме государственного объединения национальных республик. Осенью 1922 г. в развернувшейся по этому поводу дискуссии в Политбюро ЦК РКП (б) выявились разные позиции.
Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфедерации республик, без создания единых общегосударственных органов, наделенных большими полномочиями. Другие предлагали так называемую автономизацию, т.е. вступление всех советских республик в состав РСФСР на началах автономии. Третьи, поддержанные В.И. Лениным, предлагали создание союзного государства на основе добровольного объединения равноправных республик. Проект объединения, разработанный на основе предложений В.И. Ленина, в октябре 1922 г. получил одобрение Пленума ЦК РКП(б). 30 декабря 1922 г. I съезд Советов Союза ССР принял решение о создании Союза Советских Социалистических Республик. Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании СССР.
К этому периоду государственное устройство РСФСР в значительной мере устоялось, в рамках сложившегося стратегического курса государственного строительства шло образование национальных округов (1925-1930 гг.), а многие народы перешли к более высоким формам национальной государственности. Одновременно в соответствии с Конституцией СССР сужался круг полномочий самой РСФСР, поскольку союзным органам были переданы оборона и внешние сношения, руководство транспортом и связью. При этом, однако, РСФСР, как и другие союзные республики, оставалась формально суверенным государством и сохраняла право свободного выхода из состава СССР.
Важным этапом в развитии советского типа федерализма явилось принятие Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.). Союзная и российская государственность стали по существу унитарными с характерным для них политическим моноцентризмом.
Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. не привнесли сколько-нибудь заметных новелл в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов, названных теперь автономными округами. Застывшие формы государственного устройства, сверхцентрализация страны в политической, экономической и иных сферах жизни общества и государства стали тормозом в развитии подспудно вызревавших в обществе социально-политических процессов. Национальный принцип, положенный в основу государственного строительства СССР и РСФСР, в условиях падения роли КПСС, выступавшей несущей конструкцией Советского государства и влиявшей на все процессы государственного строительства, вольно или невольно явился катализатором разрушения СССР.
Процессы суверенизации активизировались и в Российской Федерации. Большинство автономных республик отказались от статуса автономий и приняли декларации о суверенитете. Автономные области (кроме Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа заявили о необходимости их выхода из состава краев и областей, о преобразовании их в республики. Центробежные тенденции, питавшиеся идеей национального суверенитета, создали реальную угрозу целостности и единству Российской Федерации.
В этих условиях важное значение имел подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию Российской Федерации как ее составная часть. Федеративный договор, содержащий три самостоятельных акта о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти каждого из трех видов субъектов Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов), существенно модифицировал федеративное устройство России. Республики в составе Российской Федерации стали именоваться "суверенными республиками в составе Российской Федерации", края, области, а города Москва и Санкт-Петербург приобрели статус субъектов Федерации, равноправных республикам. Тем самым в российский федерализм, существовавший доселе в форме автономии национальных государств и государствоподобных образований, был привнесен наряду с национальным территориальный принцип, не устранивший п
ри этом административной формы организации края, области или города федерального значения.
Заключение Федеративного договора, однако, не преобразовало конституционную природу Российской Федерации; Россия, оставаясь федерацией, основанной на Конституции, не стала договорной или договорно-конституционной. Данный договор не носил изначально и не приобрел в результате его практического осуществления учредительного характера и не являлся договором об образовании государства. Строго говоря, это не федеративный договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности.
Этот договор основывался на пяти принципиальных положениях:
во-первых, признании в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных образований, но и административно-территориальных единиц высшего звена;
во-вторых, равенстве конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных;
в-третьих, наличии общефедерального масштаба прав человека и признании равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;
в-четвертых, единстве экономического, политического и конституционно-правового пространства России;
в-пятых, сочетании единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов.
Несмотря на известную противоречивость практики реализации этого акта, Федеративный договор сыграл позитивную роль в стабилизации федеративных отношений, придал им большую определенность, а преодолев моноцентризм публичной власти, создал более благоприятные условия для развития демократических институтов. Разумеется, данным актом не были сняты все противоречия в федеративных отношениях, более того, на месте старых появились новые. Но из этого не следует делать вывод о том, что Федеративный договор не сыграл позитивной роли. Сохранив государственное единство народов России, он положил начало действительно назревшему обновлению федеративных отношений, явился важным этапом на путях конституционного оформления нового качества российского федерализма в принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации.
Россия, являясь частью мирового сообщества правовых государств, добровольно берет на себя как единый субъект международного права выполнение международных обязательств, а целостность Российской Федерации, стабильность и неприкосновенность ее границ являются основой стабильности международного правопорядка. Нормы международного и конституционного права всегда выполняют в международных правоотношениях охранительную функцию, т.е. охрану и обеспечение уважения суверенитета, территориальной неприкосновенности и целостности. Они предписывают государству - участнику международного сообщества уважать суверенитет других стран, запрещают агрессию и вмешательство в их внутренние дела, посягательство на территориальную целостность любого государства. Отсюда значение проблемы суверенитета для Российской Федерации, особенно в контексте статуса субъектов Российской Федерации и активизации ее участия в международном общении в условиях глобализации1.
В механизмах обеспечения суверенитета Российского государства, его целостности и территориальной неприкосновенности особенно велика роль главы государства - Президента Российской Федерации. Президент РФ воплощает единство государственной власти, выступает гарантом ее стабильности и обеспечивает конституционно-правовые механизмы ее деятельности, а во многом также содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства и их реализацию.
Именно Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимая в установленном Конституцией порядке меры по охране ее суверенитета, независимости и территориальной целостности. Создание семи федеральных округов в Российской Федерации - это не только укрепление вертикали власти, повышение ее эффективности и действенности, но прежде всего еще один шаг, направленный на сохранение территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации.
Во взаимоотношениях с ветвями власти институт Президента РФ приобретает функции самостоятельной независимой власти, стоящей вне традиционно вычленяемых трех ветвей власти в Российской Федерации, но одновременно "присутствующей" в каждой из них. Такая возможность предоставлена Президенту РФ уже не только Конституцией, но и федеральными конституционными и федеральными законами.
В частности, осуществляя согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ своими указами утвердил Концепцию национальной безопасности страны и Военную доктрину Российской Федерации, представляющие собой документы, указывающие основные направления развития внутренней и внешней политики государства. Так, в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г., в которой под национальной безопасностью Российской Федерации понимается "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации", а одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является "обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства"1. В Концепции определенно заявлено: "Российская Федерация намерена решительно и твердо обеспечивать свою национальную безопасность. Создан
ные правовые демократические институты, сложившаяся структура органов государственной власти Российской Федерации, широкое участие политических партий и общественных объединений в реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации - залог динамичного развития России в XXI веке".
Одним из важнейших аспектов национальной безопасности Российской Федерации является безопасность военная. Для обеспечения военной безопасности Российской Федерации была принята Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706. Как сказано в этом документе, Военная доктрина "является документом переходного периода - периода становления демократической государственности, многоукладной экономики, преобразования военной организации государства, динамичной трансформации системы международных отношений". В Доктрине отмечено, что современная военно-политическая обстановка определяется многими факторами, в том числе активизацией сепаратизма. Дестабилизирующее воздействие на военно-политическую обстановку оказывают попытки ослабить или игнорировать существующие механизмы обеспечения международной безопасности (прежде всего ООН и ОБСЕ); использование военно-силовых акций в качестве средства "гуманитарного вмешательства" без санкции Совета Безопасности
ООН, в обход общепризнанных принципов и норм международного права; деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций и структур и т.д. К основным внешним угрозам Доктрина относит территориальные претензии к Российской Федерации. Основные внутренние угрозы - это возможные попытки насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на ослабление единства и нарушение территориальной целостности Российской Федерации.
Это предполагает активное участие в формировании механизмов, обеспечивающих и гарантирующих единство и государственную целостность Российской Федерации, других высших органов государственной власти - Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного суда РФ - как единой и целостной системы государственной власти Российской Федерации. Интересна также диалектика взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в обеспечении государственной целостности Российской Федерации.
Представляется, что важнейший фактор успешного проведения современных реформ в Российской Федерации - сохранение ее государственного, правового, территориального, культурного, экономического и других видов единства. Переходное состояние российского общества характеризуется, с одной стороны, демонтажем отживших государственных институтов, привычек и стереотипов в реализации властных функций, с другой - ростом новых, институциональных структур, а также правил и норм политического поведения. Этот процесс противоречив и разнороден, усугубляется время от времени усиливающимся сепаратизмом, националистическими, автаркическими тенденциями в различных регионах России, особенно на Кавказе. Экономическая и политическая нестабильность, криминализация общества усугубляют данное положение.
Целостность государства, государственное единство есть способ существования общества как объединения различных социальных групп (классов, страт, национальностей и т.д.). Общество должно быть заинтересовано в единстве. За последнее время в российском обществе накопилась масса проблем (национальных, экономических, политических, правовых). В моменты обострения общественно-политической ситуации предлагаются различные варианты их устранения, в том числе (как крайность) отделение некоторых территорий от Российской Федерации. Обретение самостоятельности бывшими республиками СССР наглядно продемонстрировало, что их народы в состоянии жить порознь, но пока не дало однозначного ответа на вопрос: могут ли они жить лучше благодаря разъединению?
В конце ХХ в. стало ясно: интеграция, которая обусловлена техническим прогрессом (развитие информационных технологий, коммуникаций, связи, транспорта), "споткнулась" о факторы, противодействующие этому процессу (национализм, религиозный экстремизм, экономические кризисы, вооруженные конфликты). И все же, если верить в идею поступательного движения цивилизации, придется признать, что главное направление развития мирового сообщества и России как его неотъемлемой части - единение. Предусматривая все возможные варианты развития нашей страны, в том числе крайне нежелательные (распад на "уделы"), считаем, что только единая и сильная Россия может раскрыть свой потенциал и быть интегрирована в мировое сообщество. Начиная с 2000 г. целый ряд негативных разрушительных тенденций был остановлен и взят курс на укрепление Российского государства и восстановление роли России в мировом сообществе сообразно ее потенциалу и геополитическому положению.
Представляется неоспоримым, что без глубокого теоретического осмысления и научного исследования вызовов современного развития цивилизации невозможно разрешить актуальные практические вопросы реформирования Российской Федерации. Необходим многоаспектный анализ, который позволит подойти к разрешению многообразных практических проблем государственного строительства и, как основополагающей, проблемы целостности государства, государственного единства.
Данная проблема, относящаяся к числу важнейших проблем на всех этапах исторического развития России, актуализируется и решается на современной юридической основе. Большинство исследователей рассматривают ее через оппозицию "центр - регион", в данной же работе проблемы регионалистского единства России освещаются с позиций "общее - особенное". В этом случае единство выступает следствием различных региональных опытов решения общих задач: правовых, экономических, социальных, культурных и т.д. Единство не рассматривается как итог только целенаправленных усилий федеральной власти, оно - продукт общественных отношений на всех уровнях, на всех этапах развития общества. Таким образом, задача поддержания целостности государства, государственного единства проистекает из объективных требований общественного развития, а не вызывается исключительно условиями кризисных периодов или кризисными явлениями.
Целостность и единство занимают особо важное место в системе других социальных и культурных ценностей. Именно из этого проистекает ориентация на их защиту, сбережение, популяризацию, в том числе и интеллектуальную. Ценность исследования государства с точки зрения его целостности и единства заключается в возможности решить вопрос о его поступательном развитии, основанном на внутренней противоречивости и одновременно целостности.
В монографии при рассмотрении конституционных проблем обеспечения государственного единства и целостности Российской Федерации активно использованы труды современных отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного и международного права, философии права, политических и правовых учений, анализ которых позволяет сделать важный вывод: отечественная правовая наука и конституционная практика вплотную подошли к изучению одного из самых сложных вопросов существования и функционирования Российской Федерации - обеспечения ее государственной целостности, территориальной неприкосновенности и единства государственной власти.
Сделан значительный шаг в исследовании вопросов единства государственного и общественного развития, федеративного аспекта государственного единства России, формирования механизмов, обеспечивающих единство и целостность Российской Федерации. Дело - за реализацией результатов научных исследований в практике государственного строительства России.
В книге "Государственное единство и целостность Российской Федерации" предлагается конституционная концепция обеспечения единства и государственной целостности России, неразрывно связанная с организацией и функционированием публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим выявляется диалектика национального и территориального в организации и функционировании Российского государства, анализируются социально-политические и конституционно-правовые основы единства и целостности нашей страны, раскрываются функции и полномочия федеральных органов государственной власти и их место в развитии Российской Федерации как единого и целостного государственного организма.
Существенное значение имеет также анализ конституционных основ федерального вмешательства. Выявлены конституционные критерии правомерности федерального вмешательства, условия и пределы такого вмешательства. В связи с этим по-новому раскрывается роль главы государства и его функции при возникновении причин, требующих федерального вмешательства, а также механизмы и правовые основы его взаимодействия с законодательной и исполнительной властью. Высказан ряд предложений по совершенствованию законодательства.
Предлагаемая монография ориентирована на студентов и аспирантов, научных сотрудников юридических учебных заведений и практических работников государственного аппарата, парламентариев, широкий круг читателей. Она может оказаться весьма полезной для тех, кто по должности призван обеспечивать единство и целостность государства, что было и будет оставаться условием устойчивого развития и благополучия многонационального народа Российской Федерации, конституировавшего себя в качестве единой государственной гражданской нации в Российском государстве, которое является общим домом всех населяющих его народов и граждан России.

Б.С. Эбзеев, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки, заслуженный юрист Российской Федерации

Полезное: 

Если нужно снять офис в деловом центре, то обратитесь в агентства недвижимости. Агентства недвижимости помогут в аренде офиса цао, так обладают обширной клиентской базой по Москве. Агентства помогают арендовать помещения в оптимальные сроки по доступной цене, в нужном для Вас районе.